章志远：以习近平法治思想引领行政复议法修改

摘  要：中国特色行政复议制度是彰显习近平法治思想实践伟力的重要场域。遵循把非诉讼纠纷解决机制挺在前面的制度逻辑，行政复议法可参酌人民调解法体例结构彰显其兼容程序法和组织法的特质，可基于复议权源自领导权原理整合行政系统化解争议的有利资源，可围绕竞争中合作、差异中互补构建行政复议与行政诉讼间新型衔接关系。行政复议化解行政争议主渠道作用的实现需要依托外力驱动型进路，负面清单式范围规定、复议前置原则性规定和复议程序快捷化设计是重要支撑。行政复议公正高效、便民为民的制度优势，可从实体纠错面向的复议决定体系、复议服务体系和智慧复议体系的构建上进一步完善规范表达。以习近平法治思想引领行政复议法修改，能够将行政复议制度优势转化为治理效能。

关键词：习近平法治思想；行政复议；化解行政争议；主渠道；非诉讼纠纷解决机制

一、引言

自2020年11月24日司法部官方网站发布《行政复议法（修订）（征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”）以来，行政法学界围绕其中的重点条款及行政复议相关制度改革展开了新一轮热烈讨论。与此同时，行政复议法修改的外部环境也发生了深刻变化：全国各地相对集中行政复议体制改革加快推进，为行政复议制度实效提升奠定了坚实基础；中共中央、国务院2022年4月印发《信访工作条例》，信访制度的政治属性通过党内法规形式得到进一步凸显；最高人民法院2022年1月印发《关于进一步推进行政争议多元化解工作的意见》（以下简称“行政争议多元化解意见”），提出“更好发挥人民法院在多元化解中的参与、推动、规范、保障作用”“依法调动各类纠纷解决资源”的改革任务；上海、江西、云南三地省级人大常委会2021年相继通过矛盾纠纷多元化解地方性法规，行政复议在行政争议多元化解体系中的地位得到进一步巩固。“大复议、中诉讼、小信访”的行政争议多元化解格局正在形成，为中国特色行政复议制度改革积累了强大势能。可以说，行政复议法修改目前正处于历史上的最好时期。

司法部在《关于〈中华人民共和国行政复议法〉（修订）（征求意见稿）的说明》中指出，修改工作的指导思想是“坚持以习近平法治思想为指导”“发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用”。2面对理论界关于行政复议制度“争议化解”“权利救济”“自我纠错”的不同功能定位之争、行政复议“司法化”“行政化”的不同改革进路之争、“行政复议双被告”制度的存废之争、行政复议与行政诉讼程序衔接关系的不同处理模式之争，如何最大限度消弭认识分歧、凝聚改革共识，成为摆在国家立法机关和行政法学理论界、实务界面前的重要课题。习近平法治思想作为新时代全面依法治国的根本遵循和行动指南，是中国特色社会主义法治建设成功经验和伟大成就的科学总结，其核心要义应当在行政复议法修改过程中得到充分体现。只有坚持以习近平法治思想引领行政复议法修改，才能进一步发挥行政复议制度在国家治理体系和治理能力现代化进程中的应有作用，增强中国特色行政复议制度自信和理论自信，将习近平法治思想转化为现实的行政法治生产力。为此，本文从“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的制度逻辑、“发挥行政复议化解行政争议主渠道作用”的实现进路和“行政复议公正高效、便民为民制度优势”的规范表达三个方面，力图找准行政复议法修改贯彻落实习近平法治思想的结合点和着力点，从程序面向、效果面向和内容面向上明确下一步行政复议法修改的重点，彰显习近平法治思想的实践伟力。

二、“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的制度逻辑

党的十八大以来，加强预防和化解社会矛盾机制建设、正确处理人民内部矛盾成为执政党领导人民创新社会治理、开展社会建设的重要内容。党的十九届四中全会通过的《关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出：“新中国成立七十年来，我们党领导人民创造了世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹。”这“两个奇迹”的取得，既是中国共产党治国理政经验日臻成熟的标志，也是中国特色社会主义制度优势的体现。习近平总书记高度重视社会矛盾纠纷化解和源头治理，多次强调坚持和发展新时代“枫桥经验”，健全社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，从源头上提升维护社会稳定能力和水平。在2018年8月召开的中央全面依法治国委员会第一次会议上，习近平总书记提出“要研究建立健全行政纠纷解决体系，推动构建行政调解、行政裁决、行政复议、行政诉讼有机衔接的纠纷解决机制”；在2019年1月召开的中央政法工作会议上，习近平总书记提出“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的科学论断；在2020年11月召开的中央全面依法治国工作会议上，习近平总书记强调“我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国’”，“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”，“要推动更多法治力量向引导和疏导端用力”。2021年2月19日，中央全面深化改革委员会第十八次会议审议通过《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》（以下简称“诉源治理意见”），强调把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，从源头上减少诉讼增量。党的十九届六中全会通过的《关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》在总结中国特色社会主义新时代社会建设上的重大成就时，将“坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”作为一条重要经验。

作为一项重要的创新社会治理理念，把非诉讼纠纷解决机制挺在前面具有丰富的理论内涵。一方面，它强调纠纷非诉解决机制相对诉讼解决机制的优先地位，摹绘将大量社会矛盾纠纷止于未发、解于萌芽、终于始发的理想状态；另一方面，它凸显分类分级预防化解社会矛盾纠纷的基本思路，形成因地制宜、分门别类、分层递进的多元纠纷化解格局。这一理念虽然主要针对近年来巨量民事争议化解提出的，但其核心要义同样能够适用于行政争议的多元化解。全国法院一审行政案件总量近年虽仅占民商事案件的2%，但行政案件社会影响之大、时间跨度之广、法律关系之杂、实质化解之难远超一般的民商事案件。“萌发于民商事纠纷解决领域的诉源治理策略扩展到行政争议解决中，对行政审判制度产生了广泛影响。”“诉源治理意见”提出“推动将民事、行政案件万人起诉率稳步下降至合理区间”的任务，“行政争议多元化解意见”则形塑了人民法院在行政争议多元化解体系中源头预防参与者、前端化解引导者和诉非衔接规范者的三重角色。为此，行政复议法修改同样应当遵循“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的制度逻辑，从参考人民调解挺在民事争议化解前端、行政系统化解行政争议资源整合、行政复议与行政诉讼新型衔接关系建构三个方面进行努力，对“征求意见稿”的体例结构和制度设计进一步完善。

首先，行政复议法修改应当参酌人民调解法的体例结构，彰显其兼容程序法和组织法的特质。身处二十一世纪之初的社会转型时期，随着社会结构变化、社会阶层分化加剧，各种民事争议成倍增长，人民法院“案多人少”矛盾十分突出。作为新时期人民调解“枫桥经验”法制化的《人民调解法》，以“人民调解委员会+人民调解员+调解程序+调解协议”的主体篇章结构，勾画出人民调解法作为人民调解组织法和程序法的双重属性，为人民调解真正能够挺在民事争议化解前面、缓解人民法院案多人少矛盾发挥了重要保障作用。在行政争议多元化解体系中，作为国家正式非诉讼纠纷解决机制制度安排的行政复议就应当当仁不让地挺在前面。鉴于中央全面依法治国委员会第三次会议已经审议通过《行政复议体制改革方案》，中共中央、国务院印发的《法治政府建设首时纲要（2021-2025年）》明确“2022年年底前基本形成公正权威、统一高效的行政复议体制”，应当通过行政复议法修改及时记载、巩固行政复议体制改革成果，切实提高行政复议制度的公信力。从“征求意见稿”有关“行政复议申请+行政复议受理+行政复议审理+行政复议决定+法律责任”的主体篇章结构设计来看，主要遵循的还是行政复议程序法的定位。虽然“总则”中的几个条款也涉及行政复议机关、行政复议机构和行政复议人员规定，但远未覆盖行政复议体制改革的基本成果。“完善我国的行政复议体制，从根源上解决‘自己审自己’的不公正之嫌，一直都是我国复议改革进程中的首要问题。”为使行政复议制度真正能够挺在行政争议化解前面，应当以专章形式明确肯定行政复议体制改革的最新成果，对职业化的行政复议官任职资格、职责权限、职业保障和日常管理作出明确规定，确保其享有职业荣誉感和身份获得感，助力“内部造血功能”的行政复议体制改革行稳致远。修法工作只有坚持复议程序法和复议组织法兼容的特质，才能使行政复议切实担负起挺在行政争议解决前面的历史使命。

其次，行政复议法修改应当遵循复议权源自行政复议机关领导权的固有立法逻辑，有效整合行政系统化解行政争议的各种有利资源。“行政机关之所以具有行政复议权的基础规范，就是因为宪法和组织法所确立的其对下级行政机关的统一领导权。”9组织法层面的领导权体现了部门统一至政府、下级统一至上级、地方统一至中央的逻辑进路，并转化为行为法层面的具体领导制度。正在积极推进的相对集中行政复议权改革，实则是向这种原初权力谱系结构的回归。依托复议权根植于领导权的法理，行政复议法修改应当充分展现行政复议制度固有的“行政性”，避免行政复议制度改革在“司法化”“准司法化”“去司法化”无谓、无解争论中陷入左右摇摆、无所适从的境地。“充分发挥行政复议机关的行政优势，摒弃‘司法化’习惯，才是行政复议改革的必由之路。”行政复议行政性的天然优势表现为职能优势、层级优势、技术优势和管理优势等四个方面。就职能优势而言，社会矛盾化解是新时代各级政府肩负的一项重要职能，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾纠纷是加强依法行政能力建设的重要内容，能够实现矛盾纠纷化解的全覆盖和统一性；就层级优势而言，行政复议机关与被申请人之间是上下级“领导——服从”关系，能够实现层级监督的全面性和有效性；就技术优势而言，行政系统不乏深谙某一方面专业疑难复杂问题的内部业务人士，能够适应矛盾纠纷化解专业化、技术化的需要；就管理优势而言，行政系统拥有完整的人事管理、业务管理和绩效管理手段，能够实现最大限度的行政自我纠错。从“征求意见稿”目前的行政复议程序设计来看，沿袭行政诉讼法规定的痕迹较为明显，行政复议固有的行政性、主动性优势未能彰显。实证观察显示，法律关系复杂型、政策依据变迁型、基本民生兜底型行政争议是人民法院目前难以展开实质性化解的主要案件类型。相比之下，行政复议的固有优势恰恰能够弥补行政诉讼的不足。为此，行政复议法修改应当充分发挥行政复议机关在一并解决民事争议、附带审查行政规范性文件、提供多样化行政救济手段上的主动性，通过有效整合行政系统的各种有利资源，真正使行政复议挺在行政争议化解前端。

最后，行政复议法修改应当遵循行政复议与行政诉讼竞争中合作、差异中互补的原则，构建二者之间协作匹配的新型衔接关系。从世界范围来看，受各国政治体制、法律传统、民众心理的影响，有关行政争议解决机制的类型、作用及相互关系形成了不同模式。回望我国三十年来行政复议与行政诉讼制度的历史演进，二者之间经历了“学习——超越——再学习——再超越”的竞赛式生长过程。伴随着行政争议增多和党政关系变化，立足整体观和全局观对行政争议多元化解体系进行重塑，已经成为国家治理体系和治理能力现代化进程中的重要议题。行政复议法修改中的整体观，是指“将完善行政复议制度置于法治国家、法治政府、法治社会一体化建设的背景之下，精确定位其在行政争议解决机制中的地位，要有体系性、适当性、公正性和有效性等理念的指导，力争使行政复议、行政诉讼、信访等制度相互协调并实质性地解决争议。”无论在案件入口、具体审理和案件出口环节上，都应当充分发挥各自系统的禀赋优势，通过差异化发展形成互补局面。2014年修订的行政诉讼法第26条创设“复议机关决定维持原行政行为时与原机关为共同被告”制度，旨在坚持修法整体观“倒逼”行政复议机关依法履职，被誉为“可能是这次《行政诉讼法》修改冲击最为显著、影响最为深远的一个条款”。七年来双被告制度实施效果不甚理想，废除这一制度的理论主张逐渐泛起。“征求意见稿”第10条作出了与行政诉讼法第26条完全相反的规定，隐约表达出废除双被告制度的意图，再次引发行政法学理论界热议。撇开双被告制度的应有积极意义和实施不畅原因不论，这一修改策略破坏了法治形式上的统一性，与整体观的修法思维难以吻合。“维护国家法治统一，是一个严肃的政治问题。我国是单一制国家，维护国家法治统一至关重要。”行政复议要寻求与行政诉讼差异化的发展道路，形成合力公正高效化解行政争议的局面。作为一种潜在监督机制，法定的双被告制度可以因行政复议实效性发挥而成为“象征性立法”，但当下形式上的法治统一性却不容破坏。

三、“发挥行政复议化解行政争议主渠道作用”的实现进路

行政复议在行政争议多元化解体系中地位的提升始于2011年。时任中共中央总书记胡锦涛在主持十六届中央政治局第二十七次集体学习时强调指出，要完善行政复议制度，加大复议纠错力度，充分发挥行政复议作为化解行政争议主渠道的作用。应松年教授在此期间撰文提出：“完善我国的行政复议制度，充分发挥行政复议在机制、制度上的优势，使行政复议成为解决我国行政争议的主渠道。”时隔九年之后，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上明确指出：“要落实行政复议体制改革方案，优化行政复议资源配置，推进相关法律法规修订工作，发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。”随后，主渠道作用写入《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》之中，成为“征求意见稿”第1条新增的立法目的，并为行政法学理所普遍接受。主渠道作用的涵义包括“整体数量”和“个案质量”两个方面，前者是指大多数行政争议通过行政复议得以化解，后者是指个案行政争议在行政复议中实现程序终结和实体终结。从这个意义上来说，主渠道作用和行政复议实质性化解行政争议是贯通的。“《行政复议法》修订的核心目标是通过优化制度供给，使行政复议制度能够充分发挥解决行政争议的主渠道作用，这需要深入挖掘并努力体现行政复议实质性解决行政争议的优势。”

如果说主渠道作用的定位代表了一种政治决断，那么主渠道作用实现的进路则体现了一种立法智慧。从历史逻辑上看，行政复议与行政诉讼在行政争议化解体系中的地位是自然演化而成的，其主次之分完全取决于纠纷市场消费者的自由选择；从现实逻辑上看，行政复议与行政诉讼在当下行政争议化解体系中的地位难分伯仲，全国行政复议机关复议案件数量与法院一审行政案件数量大致持平。因此，主渠道作用的实现必须转而采行强力驱动型进路，在行政复议法修改中明确推行负面清单式受案范围规定、行政复议前置原则性规定和行政复议审理程序快捷化设计，以这三项抓手的突破实现预定的修法目标。

首先，行政复议法修改应当采行负面清单式受案范围规定，实现行政复议对行政争议的“能收尽收”。将更多案件纳入行政复议范围、使行政诉讼和信访无法受理的行政争议为行政复议所覆盖，是塑造行政复议主渠道地位的首要突破口。2014年修订的行政诉讼法虽然在一定程度上扩大了行政诉讼受案范围，但作为基础性概念的“行政行为”内涵仍然模糊，实践中还存在不少灰色地带；信访工作条例明确了诉访分离的基本原则，对申诉求决类事项优先采取分级分类导入相应程序处理的做法。因此，最大限度拉张行政复议范围是形成“大复议”格局的前提。“征求意见稿”有关行政复议范围的规定，从形式到内容上都简单照搬了行政诉讼法受案范围的规定，未能体现行政复议制度的包容性，无助于主渠道作用的形成。应当参酌人民调解法第2条“解决民事纠纷”的核心概念，直接以“行政争议”概念确定行政复议范围，并以列举方式规定行政复议范围的负面清单。《德国行政法院法》第40条第1项规定：“在联邦法律没有明确规定由其他法院管辖的情况下，所有非宪法性的公法争议由行政法院管辖。”这一规定为我国行政复议范围的开放性、包容性建构提供了可资借鉴的立法例。相比较德国行政复议程序的“对公民的法律保护”“行政的自我监督”“为法院减轻负担”功能不断式微而言，我国行政复议主渠道作用的发挥正逢其时。确立行政争议在确定行政复议范围中的基础性地位，坚持负面清单之外都能为行政复议机关受理的基本理念，能够实现行政复议与行政诉讼的差异化发展，为行政复议主渠道作用提供强有力的“入口”保障。

其次，行政复议法修改应当采行行政复议前置原则性规定，实现行政复议能够事实上“挺在行政诉讼前面”。行政复议范围的扩大使得更多行政争议可以进入行政复议渠道，但要真正将行政复议挺在行政诉讼化解行政争议之前，还必须优化二者之间的程序衔接关系。基于对行政复议和行政诉讼两种正式行政救济渠道相互竞争关系的定位，我国长期以来实行当事人自由选择为主、行政复议前置为辅的模式。这一程序衔接制度安排虽然体现出对当事人救济程序选择权的充分尊重，但加重了当事人的救济成本，不利于二者之间合作互补关系的形成，从世界范围来看，行政复议与行政诉讼程序衔接主要有以穷尽行政救济为原则的“美国模式”、与行政诉讼类型相勾连的“德国模式”和以当事人自由选择为原则的“法、日模式”。这三种模式各具特色、本身并无优劣之分，都体现出发挥司法和行政比较优势的共性规律。尤其是穷尽行政救济原则，其基本功能就是“充分发挥行政机关解决行政争议的专业优势，保障行政机关的自主权，防止法院过早干预行政权以便为行政系统自我纠错提供机会。”为充分发挥行政复议的诉前分流功能和主渠道作用，行政复议法修改应当采行更加积极主动的以行政复议前置为原则的模式，让行政复议挺在前面成为现实。“征求意见稿”第29条有关行政复议前置情形的列举式规定，还存在设置标准不科学、前置范围过窄的缺陷。作为规范行政复议活动、全面落实行政复议主渠道作用的一般法，行政复议法完全可以在扩大复议范围、提升复议权威的基础上，明文规定行政争议复议前置原则，将例外条款交由“法律、法规另行规定”。通过这种“范围——能力——前置”的“三驾马车式”制度设计合力，能够为行政复议主渠道作用提供强有力的机制保障。

最后，行政复议法修改应当采行快捷化的复议审理程序设计，实现行政复议化解行政争议的“多快好省”。主渠道作用的真正实现，意味着将有海量行政争议涌向行政复议，能否实现行政争议的快速化解成为衡量行政复议能力的重要标志。与行政诉讼相比，快捷化、高效化本来就是行政复议制度的天然优势。在行政诉讼繁简分流、快慢分道改革不断推进的当下，行政复议固有的快捷化优势更应发挥到极致。从“征求意见稿”关于行政复议申请、受理、审理和决定的程序设计来看，大多数规定沿袭了行政诉讼法的相关内容，但行政诉讼立案登记、调解结案、协调化解、简案快审等改革成果并未吸收并发扬光大，反而陷入一种名为追求行政争议实质性解决却又在申请环节设置过多实质性要求的尴尬境地。在行政复议申请期限、申请提出和受理方面，目前的规定大有“作茧自缚”之嫌，对行政复议申请人构成了不必要限制，应当本着简化、松绑的思路进一步降低门槛、方便申请人；在调解结案方面，基于行政复议对不当行政行为合理性审查的固有优势，应当更为积极主动地展开调解，确立调解优先、应调尽调的基本原则；在协调化解方面，基于行政复议权源自领导权的逻辑，更应通过建议行政机关自行纠错达到快速结案的效果；在复议审理程序繁简分流的制度设计中，应当确立以简易程序为主、以一般程序为补充、以听证程序为例外的差异化结构，将行政复议化解行政争议快捷化优势转化为现实的社会治理效能。通过行政复议程序的全流程再造，行政复议多快好省地化解行政争议的制度优势将得到充分彰显。

四、“行政复议公正高效、便民为民制度优势”的规范表达    

习近平总书记指出：“全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须坚持为了人民、依靠人民。要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程。推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益。”中国特色行政复议制度无论怎样定位，都必须始终坚持“以人民为中心”的行政复议观，努力让人民群众在每一个行政复议案件中都能感受到公平正义。“在中国社会转型过程中权利救济是高于一切的法律价值，唯有如此，才能回应社会民众日益高涨的权利意识与权利诉求。”不能为了谋求行政争议功利性的快速化解，忽略了权利救济才是行政复议的首要目的。如同“司法体制改革必须为了人民、依靠人民、造福人民”一样，行政复议体制改革和制度完善成效如何，“说一千道一万，要由人民来评判。”人民群众的合法权益能否通过行政复议渠道获得公正高效的救济，人民群众从行政复议过程中能否有实实在在的获得感，都是检验行政复议法修改成功与否的基本标尺。

如果说行政复议挺在行政诉讼前面成为化解行政争议主渠道是“表”的话，那么提升行政复议权利救济更好实效则是“里”。从本质上来说，行政争议化解和保障权利救济之间是一种“手段——目的”的关系。“保障权利救济功能的制度设计最基本的目标在于构筑与行政复议权利救济相一致的公正底线，通过对申请人权利的有效救济为行政复议的运行提供足够的外部动力。”行政复议在权利救济方面的公正高效、便民为民制度优势，除了经由挺在前面、发挥主渠道作用的诸项机制予以支撑外，还应当从实体纠错面向的复议决定体系、复议服务体系和智慧复议体系的构建上完善相应的规范表达。

首先，行政复议法修改应当建立实体纠错面向的行政复议决定体系，通过以变更决定为中心的决定体系化重塑促进行政争议的实质性化解。行政复议主渠道地位的形成，在根本上还取决于行政复议制度自身实质性化解行政争议的实际能力。如果说行政性和专业性为行政复议提供组织保障、快捷性和灵活性为行政复议提供程序保障的话，那么以加大有错必究力度为取向的行政复议决定体系化则为行政复议提供了公正为民的实体保障。“实质性解决行政争议”理念的提出，源自人民法院对“行政诉讼程序空转”问题的积极回应，契合了形式法治主义向实质法治主义转型的时代要求，在行政复议中具有更大的实现空间。为避免重新陷入行政救济程序空转陷阱，行政复议法修改必须贯彻实质性化解行政争议理念，构建以变更决定为中心的能动型行政复议决定体系，持续增强行政复议实体纠错能力。在行政审判实践中，人民法院对作为引领性判决典型代表的变更判决运用仍然过于谦抑。行政法学理普遍认为，人民法院应当通过更为灵活的法律解释把握变更判决适用的主动权，以有效规范行政裁量权行使促进行政争议的源头治理。“征求意见稿”第75条罗列了“事实认定纠错型”“裁量不当纠错型”“法律适用纠错型”三种常见的行政复议变更决定类型，实现了行政复议变更决定的全覆盖，能够充分彰显行政复议行政性、主动性优势，应当继续予以坚持。建议在“行政复议机关”之后、“决定变更”之前增加“应当”一语进行限定，明确法律对行政复议机关的刚性约束，与行政诉讼法第77条的“可以”形成对照。同时，调整行政复议决定一章目前的条款排序，将变更决定作为首条凸显其中心地位。在新的以变更决定为中心的行政复议决定体系中，具有明确内容指向的履行决定和给付决定应当紧随其后，并严格区分设置单独撤销决定和撤销并责令重作决定，体现能动复议观的内在优势。

其次，行政复议法修改应当建立高效专业的复议服务体系，通过延伸行政复议职能推动诉源治理局面的形成。作为我国新发展阶段全面建设法治政府的奋斗宣言和行动纲领，《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》提出了全面建设“人民满意”法治政府的新目标，“人民需要”“人民权益”“人民尊严”“人民满意”“人民信任”“人民理解”“人民支持”成为检验法治政府建设实际成效的重要标尺。行政复议肩负公民权利救济、行政争议化解、监督依法行政的多重使命，其办案质效直接关乎人民群众对法治政府建设成就的整体评价。诉源治理的实践经验可以归结为“源头预防为先”“非诉机制挺前”“法院裁判终局”，行政复议制度的实效就占据其二。一方面，行政复议挺在行政诉讼前端，通过实质性化解行政争议控制行政诉讼增量，起到“诉讼”的源头治理之效；另一方面，行政复议具有专业性、技术性、管理性、组织性的集聚优势和规模效应，其影响力能够延伸到法治政府建设的各个环节，起到“诉求”的源头治理之效。《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》提出“坚持将矛盾纠纷化解在萌芽状态、化解在基层”“推动诉源治理”的建设目标，明确“建立行政复议决定书以及行政复议意见书、建议书执行监督机制，实现个案监督纠错与倒逼依法行政的有机结合”的建设任务。这些改革愿景都应该及时转化为行政复议法的具体规范，彰显行政复议制度便民为民、高效专业的服务特质。就个案处理而言，行政复议机关应当利用自身专业优势及时做好释明工作，说服行政复议申请人认同行政复议决定，使行政争议能够真正终结在行政诉讼之前。习近平总书记在阐述司法为民时强调指出：“法律不应该是冷冰冰的，司法工作也是做群众工作。一纸判决，或许能够给当事人正义，却不一定能解开当事人的‘心结’，‘心结’没有解开，案件也就没有真正了结。”这一论断同样适用于复议为民。建议在“征求意见稿”第84条增加一款，规定行政复议机关对复议决定的释明义务，具体落实复议为民的原则要求。就类案预防而言，行政复议机关应当利用个案全方位审理和复议信息大数据优势，通过行政复议意见书和行政复议建议书制作、通报、反馈机制的灵活运用，推动行政争议源头治理。“行政执法工作面广量大，一头连着政府，一头连着群众，直接关系群众对党和政府的信任、对法治的信心。”大量行政争议中暴露出的行政决策问题、行政执法问题、法律规范适用问题和矛盾纠纷产生根源问题，将更加普遍、更加常态化地反映在行政复议案件审理之中。行政复议机关不仅要对个案进行实质化解，还要对个案进行分析研判，对于其中具有普遍性、苗头性问题，应当及时通过制作行政复议意见书和行政复议建议书反馈给下级行政机关并通报给有关机关，实现强有力的对下监督指导。这种积极延伸行政复议职能的做法，体现了构建高效专业行政复议服务体系的努力，应当在行政复议法修改中继续坚持并进一步激活。

最后，行政复议法修改应当充分借鉴智慧法院建设的有益成果，在复议信息化建设基础上完成智慧复议体系构建。以互联网、大数据、人工智能为代表的新一代信息技术日新月异，对全球经济社会发展、国家治理和人民生活正在产生重大而深远的影响。《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》提出全面建设“智能高效”法治政府的新目标，以专章形式提出“健全法治政府建设科技保障体系，全面建设数字法治政府”的具体任务，要求实现政府治理信息化与法治化的深度融合。近年来，各地行政复议信息化建设不断加强，现代信息技术在行政复议过程中的运用产生了便民增效的叠加效应，并为“征求意见稿”第8条所认可。“从某种意义上讲，这不仅是为了提升相对人在行政复议中权利救济的科技支撑，而且是为了充分发挥行政复议便民为民的制度优势。”我国智慧法院建设的成功经验，值得在智慧复议体系化构建时参考。在人民法院的智慧审判建设中，立案阶段的“电子化办理”“智能识别案件繁简分流”、庭审阶段的“全程录音录像”“远程在线诉讼”、案件审理的“类案快速检索”和简便易行的“电子送达”，都是具有代表性的成就。行政复议案件体量大、审查深度强、便捷高效要求高，更应充分借鉴智慧法院建设的有益成果，通过科技赋能行政复议的申请、受理、审理、决定、执行和服务，全方位、全周期、全链条建设智慧复议体系，使“马上办”“及时办”“掌上办”“一次办”成为行政复议制度运行的新常态。从行政复议信息化建设到智慧复议体系构建，行政复议的便利化、亲民化、高效化色彩将更加凸显，人民群众在智慧复议过程中的满足感和获得感将进一步增强，从而吸引越来越多的行政争议通过行政复议得到实质性化解。

五、结语

“制度优势是一个国家的最大优势，制度竞争是国家间最根本的竞争。制度稳则国家稳。”回望我国行政纠纷解决体系的构建，经历了一个不断探索、不断调适的漫长过程，行政诉讼与行政复议之间关系先后呈现“主配之分”“齐头并进”“挺前断后”的不同景观。“在中国这样一个具有中央集权传统背景下建立起来的社会主义性质国家，行政权在解决纠纷方面有‘天然’优势。我们的立法和政策导向有意无意地忽视行政机关自身在解决行政纠纷方面的职能，将大量原本可能会先通过行政程序、协调对话、行政复议等方式解决的纠纷，自觉不自觉地引入法院。”令人欣慰的是，在习近平法治思想的引领下，中国特色行政复议制度的能动性、包容性获得了官方和民间的空前认同，“征求意见稿”的发布初步展现了行政复议制度化解行政争议主渠道作用的美好愿景。行政复议法修改事关中国特色社会主义制度优越性的彰显，事关“两个奇迹”新篇章的续写，事关国家治理体系和能力现代化水平的提升，国家立法机关应当拿出更大魄力和更强举措，以统一立法形式确认、巩固行政复议体制机制改革成果，使2.0版的行政复议法真正护航行政复议主渠道作用的发挥。在行政复议法修改过程中，2014年修订的行政诉讼法既要参照更要超越，行政审判实践中出现的新问题、新情况更应在行政复议实践中加以克服。通过行政复议法的理性修改，中国特色行政复议制度优势将转化为治理效能，习近平法治思想也将在丰富的行政法治实践中继续获得发展。